“权力应依正义行使，而不得高于正义。”现代行政控权理论是公民享有对权力监督的权利的基础。但，“要行使权利就不得滥用。”“任何人都不能通过自己的不端行为改善自己的状况。”这些通俗的西方法谚也诠释了禁止权利滥用原则。
近年来，行政执法特别是市场监管领域滥用投诉举报、政府信息公开、复议诉讼、信访等权利，挤占了大量的行政、司法资源，既影响了普通消费者维权效率、加重了基层监管执法人员负担，也使商家不堪其扰，严重影响营商环境优化提升，亟需形成行政执法对滥用权利人依法规制路径，为进一步平衡权利和权力关系提供基础。
一、杭州市场监管领域
滥用权利基本情况
据市市场监管局统计，2024年度全市市场监管系统收到7500余个疑似“职业索赔人”（相同电话号码视为同一人，且一年内诉求量≥10件）提出的投诉举报近25万件，占投诉举报总量将近13%，同比增长超82%。其中，投诉举报次数1000次及以上有3人，投诉举报数量共计6500余件，同比增长近3%，最多一人全年共提出投诉举报达到3800余件；投诉举报次数100-999次的共有370人，投诉举报数量共84000余件，同比增长近149%。从频次分布看，频次越高，人数越少，说明小部分的重点人占据了大部分投诉举报诉求处置资源。从销售方式看，网购投诉举报近15万件，占比超60%。此外，从2023年起，越来越多的非正常投诉举报人采用申请个案行政执法监督方式，给作出原行政行为的执法机关施加压力，市市场监管局2024年已经收到近60件个案执法监督，涉及57家网络商家，其中48件由2人申请，其中一人身份证号系虚假,且与本年度提出投诉举报量排名第一的投诉举报人系同一人。
据市司法局统计，2019年至2023年7月，市县两级行政复议机构共审理疑似非正常投诉举报人申请的行政复议案件2600余件，占市场监管类行政复议案件总数的近70%，余杭、滨江占比高达90%以上。其中，80%以上的非正常投诉举报案件针对的是网络平台和商家。投诉举报集中在食品、药品、服装、通讯产品等领域，主要针对的是广告宣传、标识标签、质量认证等方面的瑕疵，其中提供有效违法线索的寥寥无几。
据某大型电商平台内部统计，2019年至2022年，非正常投诉举报人对该平台提起民事诉讼案件共近2800件，原告共计1000余人，其中33名原告发起案件近850件，即3%的原告发起了30%的诉讼案件；上述案件分布在全国441个不同法院，其中杭州互联网法院受理1157件，占41%。此外，该平台于2022年9月向活跃商家随机发放了20万份关于恶意投诉举报的调研问卷，经统计，近70%的商家近半年内遭受过非正常投诉举报人的威胁和异常索赔，近80%的商家因非正常投诉举报遭受经济损失。
二、滥用权利的基本法制情况
（一）相关法律术语的法律渊源
一是关于滥用权利人。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>总则编若干问题的解释》第三条第二款对滥用民事权利进行了定义：“行为人以损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益为主要目的行使民事权利的，人民法院应当认定构成滥用民事权利。”而在行政执法领域中，滥用权利人主要表现为以打假、维权、反欺诈为名，行牟利之实，其手段包括且不限于投诉举报、信访、政府信息公开申请、效能投诉、违纪投诉、执法监督、复议诉讼。
二是关于消费者。《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条第一款和第十五条第三项均规定，法律意义的消费者是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务。
三是关于非正常投诉举报。2019年5月，在中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中“推进食品安全社会共治”部分，明确提出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”。同年8月，国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》“切实保护平台经济参与者合法权益，强化平台经济发展法治保障”部分，明确提出“依法打击网络欺诈行为和以‘打假’为名的敲诈勒索行为”。同年9月，国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》“构建协同监管格局”部分，明确提出“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”。
2021年，最高人民法院发布《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2021〕17号）第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”即食品、药品质量领域“知假买假”的购买者权利受法律保护。2017年《最高人民法院办公厅关于对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（法办函〔2017〕181号）曾指出：“职业打假人自出现以来，对于增强消费者的权利意识，鼓励百姓运用惩罚性赔偿机制打假，打击经营者的违法侵权行为产生了一定积极作用。但就现阶段情况看，职业打假人群体及其引发的诉讼出现了许多新的发展和变化，其负面影响日益凸显。基于以下考虑，我们认为不宜将食药纠纷的特殊政策推广适用到所有消费者保护领域。”即释放了对非食品药品领域的“知假买假”不予支持的信号。
2023年9月，国家市场监督管理总局发布的《市场监督管理投诉信息公示暂行规则》（国市监稽规〔2023〕6号）第十一条规定：“存在投诉人购买商品或者服务的数量、频次明显超出生活消费需要；同一投诉人对同一经营者短期内大量投诉；不同投诉人通谋分别消费后分别投诉同一经营者；投诉人恶意制造经营者侵权的虚假事实或者虚构消费者权益争议事实；投诉人受雇于他人进行投诉；投诉人冒用他人名义进行投诉；投诉人曾因敲诈勒索经营者受到行政处罚或者刑事处罚等情形的，市场监管部门可以结合日常工作掌握情况和被投诉人提供材料，综合判断是否属于《投诉举报处理办法》第十五条规定的不予受理情形、本规则第九条规定的不予公示情形。”同年10月，最高人民法院发布《关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》（法发〔2023〕15号）明确指出：“既要依法保护消费者维权行为，发挥公众和舆论监督作用，助力提升食品药品安全治理水平，又要完善对恶意中伤生产经营者、扰乱正常市场秩序行为的认定和惩处制度。对当事人一方通过私藏食品、私放过期食品、伪造或者抹去标签内容等方式恶意制造企业违法生产经营食品、药品虚假事实，恶意举报、恶意索赔，敲诈勒索等构成违法犯罪的，依法予以严惩。”
综上，市场监管领域出现过恶意举报、恶意索赔、职业打假、牟利性打假、知假买假、敲诈勒索等术语，目前均归结在非正常投诉举报的范畴。市场监管领域的消费者、滥用权利人、非正常投诉举报人存在概念的交叉，一般认为非正常投诉举报人不是消费者，可以被认定为滥用权利人；但非正常投诉举报人在未被认定为滥用权利人时，其复议诉讼权利均未受限。
（二）滥用权利规制的立法溯源
2018年至今，《深圳经济特区食品安全监督条例》第九十七条、《上海市消费者权益保护条例》第六十六条、《深圳经济特区消费者权益保护条例》第四十七条有对职业打假等非正常投诉举报的规制。2024年2月，国务院第26次常务会议通过了《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》，自2024年7月1日起施行，第一次在行政法规层面对非正常投诉举报、滥用权利作了规定。其中第二十七条第二款规定：“投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。”第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，消费者有权根据消费者权益保护法第五十五条第一款的规定要求经营者予以赔偿。但是，商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的，不适用消费者权益保护法第五十五条第一款的规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（三）滥用权利规制的杭州市场监管制度实践
2024年，全省召开行政复议与行政审判联席会议第二十一次会议，市市场监管局就杭州滥用权利的规制作了交流。
一是在市市场监管局层面。迫于杭州投诉举报、复议诉讼非省内其他地市可及的情势，杭州早于全省其他地市，于2019年7月在网络领域探索权利滥用规制，综合市市场监管局投诉举报数据、在杭平台大数据模型分析结果和外地行政机关、司法机关相关文书信息，认定恶意投诉举报，开启“行政先行”的探索，相关恶意投诉举报引发的复议、诉讼情况不纳入考核。2023年12月，升级为平台经济领域非正常投诉举报规制，在平台经济领域明确了“非正常投诉举报行为”的概念和判断标准，建立非正常投诉举报甄别机制，审慎推进，平衡社会正义和行政效率，非正常投诉举报引发的行政复议、信访等不纳入考核范围。
二是在县级层面。2023年5月，拱墅联合推进恶意职业索赔打击联动工作，如左某“凉菜”职业打假线索已被拱墅区公安分局正式立案调查，区检察院、市场监管局、公安分局联合查办“恶意索赔人”黄某敲诈勒索案。
同年7月，滨江区推进非正常投诉举报人滥诉规制，对非正常投诉举报引发的投诉、复议、诉讼一般不予受理。目前，除钱塘、淳安和景区外，其他区、县（市）也相应建立滥诉甄别机制，保障权利合法合理使用。近期，滨江在某一行政复议案件处理过程中发现申请人存在以撤回行政复议申请为由向案涉企业要挟的情形，经投诉举报查询对比，该申请人有多个同类型投诉举报，且在滨江已有同类型理由的行政复议等情形。经法定程序，区公安分局已依法对案涉企业涉嫌被敲诈勒索予以立案侦查，目前该案正在进一步调查中。
三、滥用权利规制的
难点和路径探索
通过市场监管领域滥用权利规制的法制溯源可知，滥用权利规制深入推进的难点在于：
一是非正常投诉举报的相关法律概念不具有对应性，行政和司法观点存在差异。作为目前最高位阶的消法实施条例明确了敲诈勒索不适用消法保护，但对牟利性投诉举报仅是禁止，未明确是否适用消法保护。牟利性投诉举报等非正常投诉举报人是否必然不是消费者存在争议。此种争议更体现在行政和司法机关之间的观点差异，即对非正常投诉举报人是否必然认定为滥用权利人，进而限制其诉权。
二是现有滥用权利规制制度在部门、环节、时间上存在局限性。市市场监管局层面的制度均为在平台经济领域开展的先行先试，未涉及线下投诉举报。区级层面的滥诉认定规制一般局限在原认定领域，如从投诉举报至政府信息公开的跨领域情形则无法规制；滥诉认定的标准无法动态匹配相应的权利滥用领域，行政复议、行政诉讼、执法监督、效能投诉、信访、考核等各种途径救济有被完全用尽常态化趋势，同时，还存在滥诉认定的滞后性、被动性、区域性等问题。
综上，为持续性纵深推进市场监管行政执法领域滥用权利人依法规制，提出如下路径探索建议：
（一）逐步建立合理规制机制
一是加强多维滥用权利规制。鼓励网络平台等电商经营者对非正常投诉举报的动态监控和大数据分析，推动网络平台通过平台规则和协议开展平台内生态系统滥用权利的自我规制，实现平台生态圈健康发展。利用行政机关大数据，做好深度和专业化统计分析，排查重点非正常投诉举报、政府信息公开、复议诉讼情况，供行政决策使用。依法加强非正常投诉举报滥诉机制的建立，打通全市域数据共享，加强权利保障和权利滥用的研讨和边界认定，使“大家的权利不被小部分人滥用”。
二是探索复议诉讼个案规制。推动复议机关和人民法院在个案审理中对非正常投诉举报行为予以审理并作出认定，即向复议诉讼机关举证一定时期内投诉举报人投诉举报的数量、购买商品或者服务的次数等相关证据，复议机关和人民法院在作实体审理前先通过审理非正常投诉行为，将其与“为生活消费需要购买”的消费者进行区别，实现滥用权利规制的程序正当和良性循环。
（二）逐步推动合力规制机制
一是强化部门共建共营。对于利用虚假、恶意投诉举报侵害市场经营主体合法权益的违法行为，尤其是“掉包”“夹带”“造假”及敲诈勒索、诈骗等行为，加强公安机关的职能履行，打击违法犯罪行为的合力。发布一批牟利性投诉举报的违法犯罪典型案例，起到查处一起、震慑一片的作用。对于非正常投诉举报，一方面市场监管部门对其中涉及的违法行为认真审查，强化线索核实和案件查处，避免履职缺位。另一方面，可考量信访部门、纪检监察部门、执法监督部门、考核部门将此与普通履职区别处理，推进履职环境的正向发展。
二是加紧社会共治共理。一方面，积极探索非正常投诉举报人转型为食品安全、产品质量、广告宣传等市场监管领域的“啄木鸟”，可以成为商超、平台、食品工厂等违法行为监控的工作人员，提升市场经营主体的经营水平，使个人利益和社会利益得到统一。另一方面，依法依规处理投诉人及其委托代理人或者利害关系人的举报和举报奖励，有证据证明举报人因举报行为获得市场经营主体给予的任何形式的报酬、奖励的举报，举报人采用欺骗、利诱、胁迫、暴力等方式致使被举报人违法的举报，不纳入奖励范围。
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